Предоставление широких полномочий местному самоуправлению в вопросах экономики, гуманитарной политики, охраны правопорядка, распоряжения местными земельными ресурсами
Реформа децентрализации продолжает оставаться крайне актуальной в Украине. Ведь органам местного самоуправления государство передает не только существенные полномочия, но и определенные бюджеты. При этом громады укрупняются, номинально должны возрастать и их возможности.
В рамках этой реформы в Украине уже созданы 753 объединенные территориальные громады (ОТГ), в которых проживает 6,5 млн человек (по состоянию на 10.07.2018 г.).
Теперь в каждой области Украины есть свои ОТГ, 16 районов страны уже полностью реформированы, а в 112 районах новыми ОТГ покрыто более 50% территории.
В процесс децентрализации, по данным Минрегиона, вовлечено около 3500 территориальных громад прежнего территориально-административного устройства страны. И надо признать, в целом процесс децентрализации – позитивный и необходимый.
«Безусловно, децентрализация Украине нужна. И хорошо, что такая реформа в стране началась. Это правильный, симметричный ответ истории с федерализацией Украины. Децентрализация – это единственно возможный путь сохранения Украины как унитарного государства. Часто децентрализация становится единственным способом преодолеть коррупцию. Максимальная близость власти к людям позволит лучше контролировать власть» — по словам Андрея Николаенко
К сожалению, в ходе проведения реформы проявляется много недостатков, допускается немало ошибок, как в ее планировании, так и в процессе реализации на местах.
Печально, но эта реформа затянулась – она длится уже четвертый год. При этом 68% территориальных громад страны до сих пор не вовлечены в процесс и остаются необъединенными. За рамками реформы пребывают еще 35 млн граждан Украины.
В 128 районах еще не создано ни одной ОТГ, а в 209 районах новыми ОТГ покрыто менее 50% территорий (всего в Украине 490 районов).
Негативно сказывается и то, что во многие ОТГ при объединении вошло значительно меньше сел, чем изначально ожидалось (усредненный показатель по стране сегодня – 4-5). Поэтому сейчас до 35-50% ОТГ, по информации Минфина, являются неналогоспособными. И ресурсов у таких ОТГ для синергии в деятельности по-прежнему недостаточно.
Фактически автором нынешней реформы децентрализации является один из лидеров партии «Основа» Владимир Полочанинов:
«Я не считаю, что я был плохим или неэффективным народным депутатом. Многие вещи, которые я тогда предлагал, стали основой национальной политики сегодня. Например, закон о децентрализации. Тогда все говорили, что несвоевременно, а сейчас это чуть ли не главная реформа в стране», — заявил Владимир Полочанинов.
В 128 районах еще не создано ни одной ОТГ, а в 209 районах новыми ОТГ покрыто менее 50% территорий
Высокая степень децентрализации характерна для Германии, Швейцарии, Бельгии и Испании. Бельгия — страна федеративной парламентской демократии в условиях конституционной монархии. Бельгия состоит из трёх Сообществ (Французского, Фламандского и Немецкоговорящего), трёх Регионов (Фламандского, Брюссель-столица и Валлонского), десяти Провинций и пятисот восьмидесяти девяти Коммун.
Право принимать решения не принадлежит исключительно Федеральному Правительству и Федеральному Парламенту. Управление страной осуществляется различными инстанциями, исполняющими свои полномочия совершенно автономно и исключительно в своей области.
Органы Федеральной власти отвечают за управление всем тем, что касается всех граждан Бельгии в целом, независимо от языковой, культурной или территориальной принадлежности, как то: международные отношения, национальная безопасность, правосудие, финансы, социальное обеспечение, значительная часть сектора здравоохранения, внутренние дела. А также, Федеральное государство исполняет обязанности Бельгии и её федеративных в отношении Европейского союза и НАТО.
Сообщества отвечают за сферы, касающиеся населения того или иного сообщества, как например, язык, культура, образование.
Создание второй палаты парламента из 50 человек с равным представительством от каждого региона Украины
В мире не редкость унитарные страны, имеющие двухпалатный парламент — для этого государству не обязательно быть федерацией. В верхнюю палату области или делегируют, или выбирают по два-три сенатора. В нижнюю палату — палату депутатов — выбирают все граждане.
Сенат мог бы быть более «спокойным», а палата депутатов — разделена на две или несколько точек зрения, стратегий и тому подобное. То есть государство не колебалась бы вместе с парламентом в направлениях «Восток-Запад».
Считается, что двухпалатная структура парламента получила значительное распространение во многих государствах мира благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам.
Во-первых, возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всех граждан страны особое представительство коллективных интересов населения отдельных крупных регионов либо интересов иных больших групп общества, играющих в нем какую-то важную роль.
Во-вторых, возможности оптимизировать, то есть упорядочить, законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.
Нижняя палата создается по пропорциональной системе избрания депутатов от политических партий и их блоков, и ее основной функцией является стратегическое направление развития государства и соответствие этому направлению законодательных актов.
Верхня палата создается по принципу представительства существующих в обществе интересов территорий. И ее основной функцией является тактическое направление законодательных актов на реализацию общественно значимых интересов общин, а также как механизм противовеса политическом волюнтаризма отдельных политических сил, представленных в нижней палате парламента.
Такая модель двухпалатности, при котором нижняя палата парламента согласовывает и одобряет законодательные акты к рассмотрению, а верхняя палата их рассматривает и принимает, предоставляет эффективной действенности процесса государственного строительства. Это обусловлено тем, что:
- наличие нижней палаты не позволяет повредить общественному интересу при принятии новых правил и норм;
- верхняя палата направляет их на достижение стратегических целей без ухудшения существующего состояния общества.
Двухпалатные парламенты успешно функционируют во Франции, США, Канаде, Великобритании, Польше, Испании. Двухпалатные парламенты имеют Польша, Чехия, Хорватия, Сербия и Черногория, Румыния, Босния и Герцеговина, то есть государства, избавившиеся от коммунистической идеологии и тоталитарных представлений о перестройке государства. Как известно, Польша, Чехия, Хорватия и Румыния — унитарные республики. Но у них нет ни монархических традиций, ни тенденций к федерализации.
В Польше двухпалатные национальные собрания состоят из сейма (460 мест; членов выбирают по комплексной системе пропорционального представительства на четыре года) и сената (100 мест; членов избирают на основе мажоритарного представительства каждой провинции на четыре года).
В 69 странах мира сегодня функционируют двухпалатные парламенты.
Значительное увеличение доли отчислений в местные бюджеты из ключевых налогов и сборов
Необходимо расширить полномочия громад и провести реальную финансовую децентрализацию.
Процесс объединения остается весьма хаотичным и непрогнозируемым во времени, что вынуждает правительство нести расходы по содержанию одновременно двух бюджетных систем – децентрализованной для ОТГ и централизованной для других.
Одной из главных проблем реформы сегодня является разрыв между возросшими полномочиями местных властей и располагаемыми ресурсами для того, чтобы воспользоваться этими полномочиями, считает лидер партии «Основа» Сергей Тарута:
«Во время поездок в регионы регулярно встречаюсь с представителями местного самоуправления и обсуждаю с ними насущные проблемы громад – дороги, водоснабжение, инфраструктура, земля. Большинство вопросов – элементарные. Но чтобы они быстро решались, громадам нужна реальная финансовая децентрализация.»
«У местных властей, в частности, нет возможности стимулировать приток инвестиций за счет улучшения налогообложения. Прибыль предприятий и налог на недра уходят наверх, а должны были бы оставаться на тех территориях, где они зарабатываются. Степень децентрализации должна быть еще выше. И еще больше полномочий, которые сегодня остаются у Киева – по земельным, налоговым и другим вопросам – должны быть отданы на места» — считает Андрей Николаенко.
Наметилась еще одна серьезная, сезонная проблема в реформе. ОТГ недостаточно внимания уделяют финансово-емким вопросам развития инфраструктуры территорий, акцентируя излишнее внимание на некритических задачах – восстановлении парков, фонтанов, памятников и т.п. К примеру, на подготовку теплосистем к новому отопительному сезону ОТГ выделяют пока намного меньше средств из своих бюджетов, чем на это предусматривалось прежде.
Децентрализация имеет позитив, бюджеты на местах стали получать больше.
Но, во-первых, нужна местная власть, способная прозрачно и эффективно использовать эти ресурсы.
Во-вторых, очень медленно идет процесс создания ОТГ и передачи им полномочий.
В-третьих, у сельских ОТГ есть проблема пользования сельскохозяйственными землями за пределами громады (земля — один из основных потенциальных ресурсов и капитала всех сельских ОТГ сейчас).
В конце января Кабинет Министров Украины согласовал механизмы передачи в собственность объединенным территориальным громадам земли, в том числе земли за пределами населенных пунктов. Однако все эти процессы нужно ускорить.
Полезным для Украины будет опыт проведения административной реформы в Польше 1999 года, которая сменила административное деление страны и перераспределила полномочия между центром и регионами.
Политическая Партия «Основа» — выполнит каждый шаг к компромиссу.
