Стан інтеграції та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб в Україні на прикладі дослідження в Одеській області

• Ксенія Карагяур, юрисконсульт
  БФ «Право на захист», Україна
• Олена Виноградова, юрисконсульт БФ «Право на захист», Україна
• Анастасія Бондаренко, юрисконсульт БФ «Право на захист», Україна
• Макс Бадер, Доцент з російських, євразійських та міжнародних досліджень, Лейденський університет, Нідерланди

Міжнародні стандарти інтеграції внутрішньо переміщених осіб, соціальна адаптація

Керівні принципи з питань внутрішнього переміщення, затверджені відповідною Резолюцією Комісії ООН з прав людини у 1998 році покладають на державну владу основний обов’язок і відповідальність за створення умов, а також за надання засобів, які дозволять внутрішньо переміщеним особам (далі – ВПО) добровільно, в безпечних умовах і з гідністю повернутися у свої будинки або місця постійного проживання, або ж добровільно переселитися в будь-яку іншу частину країни. Відповідні органи влади мають докладати зусиль для полегшення реінтеграції осіб, які повернулися або переселилися ^[1].

Керівництва щодо довгострокових рішень для ВПО Міжвідомчого постійного комітету ООН, які були прийняті пізніше, в 2009 році, зазначаючи, що на державну владу покладається обов’язок вжиття довгострокових рішень щодо ВПО, розкривають самуконцепцію довгострокових рішень. Довгострокове рішення може вважатися досягнутим тоді, коли переміщені особи всередині країни більше не потребують будь-якої допомоги або захисту, пов’язаних з їх переміщенням і можуть користуватися своїми природніми правами без дискримінації у зв’язку з їх переміщенням^[2]. Цей обов’язок держава має дотримати незалежно від того, коли закінчився конфлікт або якщо він досі є активним. Виділяють три форми довгострокового вирішення проблем ВПО:

• локальна інтеграція в місцях переміщення (local integration at the place of displacement);
• інтеграція в новому місці проживання (integration in a new location);
• повернення до місця походження та реінтеграція (return and reintegration).

Це три можливі шляхи переходу мігранта від тимчасового вразливого стану в стан, коли потреби, викликані його вимушеним переміщенням є в цілому задоволені. Вибір цього шляху здійснює не держава, а кожна людина з повагою до її свободи пересування, приватного та сімейного життя, із забороною дискримінації та враховуючи її інші права та свободи. Для забезпечення гідного здійснення такого вибору ВПО держава повинна створити належні умови.

На відміну від українського законодавства, згадані міжнародні документи не містять положень щодо інтеграції або соціальної адаптації ВПО. Національне законодавство України передбачає заходи, направлені на соціальну адаптацію ВПО, хоча й не містить самого визначення соціальної адаптації. За визначенням кандидату соціологічних наук Інституту економіки та прогнозування НАН України Тітар І.О. адаптація – це процес, під час якого індивіди прагнуть задовольнити свої потреби, переслідують власні цілі та відповідають вимогам нового суспільства після переміщення. Він вважає, що з точки зору ресурсного підходу адаптація включає процес повернення втрачених ресурсів або отримання нових як то: житла, іншого нерухомого та рухомого майна, комунальної інфраструктури, ринку праці, дружніх, сімейних та інших соціальних зв’язків тощо. З точки зору соціокультурного підходу поняття “адаптація” пов’язана з необхідністю пережити стрес від зміни місця проживання та забезпечити (пристосувати) свій спосіб життя до нових умов ^[3].

Законодавство щодо інтеграції та соціальної адаптації ВПО в Україні

Законом України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” гарантовано право на захист від примусового внутрішнього переміщення та примусового повернення на попереднє місце проживання, водночас передбачено право переселенця добровільно повернутися на попереднє місце проживання в будь-який час[4].

Зазначений закон також покладає на Кабінет Міністрів України обов’язок затвердити комплексні державні цільові програми щодо підтримки та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб із визначенням джерел та обсягів фінансування, а також контроль за їх виконанням. 16 грудня 2015 року Урядом України була затверджена Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року (далі – Комплексна програма)[5]. Серед цілей Комплексної програми визначено сприяння інтеграції та соціальній адаптації ВПО за новим місцем проживання, а також створення сприятливих умов для добровільного повернення на місця попереднього проживання.

Національною стратегією у сфері прав людини[6] в розділі щодо захисту прав ВПО одним з очікуваних результатів також визначено реалізацію комплексних заходів щодо підтримки та соціальної адаптації ВПО, а План дій до вказаної Стратегії[7] визначив конкретні заходи, направлені на досягнення цього очікуваного результату.

20 квітня 2017 року актом Уряду створене Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, одним із завдань якого є забезпечення формування і реалізація державної політики з питань ВПО, сприяння реалізації їх прав і свобод та створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання (реінтеграція) або інтеграції за новим місцем проживання в Україні[8]. З метою єдиного державного обліку ВПО створена та з початку 2017 року функціонує в усіх управліннях соціального захисту населення Єдина інформаційна база даних про внутрішньо переміщених осіб[9].

Таким чином, в Державі загалом нормативно сформоване бачення необхідності прийняття та шляхів запровадження довгострокових рішень щодо ВПО. Проте благодійна організація благодійний фонд “Право на захист” (далі – БФ “Право на захист”) фіксує ряд негативних факторів, які перешкоджають їх реалізації, таких як:

• Продовження активних бойових дій на Сході України, що заважає ВПО повернутись додому;
• в Державному бюджеті на 2016 і 2017 роки не були передбачені кошти на виконання Комплексної програми, тому адекватна її імплементація неможлива. Окрім того, Комплексна програма розрахована до кінця 2017 року, і розроблення інших комплексних державних цільових програм щодо підтримки та соціальної адаптації ВПО наразі не почалось;
• Єдина інформаційна база даних про ВПО використовується органами соціального захисту виключно для обліку, але не спроможна надати точні статистичні дані про кількість ВПО з розбивкою на вікові, статеві, інші категорії, та не передбачає можливості зібрання статистичних даних про їх потреби[10]. За умов відсутності даних про потреби сформувати перелік потреб та розробити повноцінну програму для задоволення цих потреб неможливо;
• гарантії захисту прав ВПО, встановлені Законом України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” систематично порушуються через прийняття Урядом та міністерствами підзаконних актів, які є дискримінаційними бо передбачають обмеження прав громадян України (ВПО) за місцем проживання (реєстрації).[11]Чималу роль у недотриманні прав ВПО відіграє той факт, що у переважній більшості регіонів при плануванні та прийнятті місцевих бюджетів не враховуються потреби внутрішньо переміщених осіб. Регіональні програми інтеграції та соціальної адаптації мають декларативний характер та не враховуються при плануванні та прийнятті бюджетів відповідних регіонів.
• Частково наслідки цих та інших проблем можливо прослідкувати безпосередньо в результатах національних досліджень, проведених в регіонах або в межах всієї країни.

Стан інтеграції та соціальної адаптації ВПО в Україні та в Одеській області

За оцінками Центру моніторингу внутрішнього переміщення, протягом першого півріччя 2017 в Україні кількість внутрішньо переміщених осіб становила 1,65 міліони. Найбільші групи ВПО проживають у районах, наближених до зони конфлікту на Сході, особливо у районах Донецької та Луганської областей, які знаходяться під контролем української влади, а також у Харківській області та м. Київ. На територіях інших регіонів мешкає суттєво менша кількість ВПО. Згідно з даними Державної служби з надзвичайних ситуацій, у Одеській області зареєстровано як ВПО орієнтовно 42 тисячі осіб. Таким чином Одеська область за кількістю зареєстрованих ВПО посідає сьоме місце.

У зв’язку тим, що ресурси були значно обмежені, українська влада не мала можливості повноцінно підготуватись до навантаження, що було викликано занадто великою кількістю ВПЛ, що відчулось в усіх сферах життя, а насамперед у соціальній. Частину функцій держави (у частині надання послуг ВПО, контролю за дотриманням та забезпеченням їх прав та свобод) взяли на себе громадські організації. Зі своєї сторони українська влада з осені 2014 року почала процес розробки, прийняття та реалізації нормативних актів, що регулюють питання життєзабезпечення, дотримання прав та свобод внутрішньо переміщених осіб. Так, у жовтні 2014 року був прийнятий закон «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб», прийняті постанови, які регулюють порядок обліку ВПО та умови надання адресної допомоги для оплати комунальних послуг. Поступово, починаючи з осені 2014 по цей час йде впорядкування нормативної бази з питань прав та свобод ВПО.

Нажаль, вище вказані процеси йдуть занадто повільно, що не відповідає вимогам часу та ситуації з продовженням активних воєнних дій на Сході України. У зв’язку з тим, що строки внесення необхідних змін до законодавства та впровадження у життя закладених до цих нормативних актів змін, які у свою чергу, мають реалізовуватись з оглядом на бюджет як країни в цілому, так і на бюджети регіонів, займають чималий час, реалізація програм, які б могли прискорити соціальну адаптацію ВПО на новому місті проживання затримується. Цей фактор, в свою чергу, негативно впливає на кількість осіб, які вимушені повертатись до основного місця проживання. Однак також слід зазначити, що існуючі дані про кількість осіб, які бажають повернутись до попереднього місця проживання, можуть суттєво розходитись. Численні опитування з цього питання, реалізовані багатьма організаціями, дають різні відсотки людей, які бажають (планують) повернутись до попереднього місця проживання. Найбільше проблем, з якими стикаються ВПО за новим місцем проживання – це житлові проблеми, проблеми працевлаштування (які у свою чергу пов’язані з невідповідністю навиків та попиту на відповідні спеціальності). Наприклад, дуже важко знайти роботу чи перекваліфікуватись ВПО, які за попереднім місцем проживання були зайняті у важкій промисловості та гірсько видобувному секторі. Опинившись у сільськогосподарських районах України вони тривалий час не можуть працевлаштуватись за спеціальністю. Ті ж ВПО, які працевлаштовуються на новому місці проживання опиняються у ситуації вимушеної конкуренції за робочі місця з місцевим населенням, що ускладнює соціалізацію та провокує конфлікти між ВПО та приймаючими громадами.

Визначення рівня соціальної адаптації та інтеграції ВПО відповідно до Плану заходів Комплексної програми покладено на Національну академію наук України (далі – НАН України). Під час аналізу соціологічних досліджень в Україні щодо проблем ВПО, проведених протягом 2015-2016 років, науковці Інституту економіки та промисловості НАН України визначили зокрема, що простежується інерційність системи державного управління, яка не здатна оперативно реагувати на упередження соціальних ризиків та мінімізацію негативних наслідків для ВПО та приймаючих громад[12].

У 2017 році був здійснений моніторинг впровадження державних програм інтеграції ВПО, за результатами якого зроблено висновок, що регіональні (обласні) програми у переважній більшості областей щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, не прийняті, а там, де прийняті, – не виконуються через брак коштів та відсутність бажання шукати нові шляхи вирішення проблем. У висновках звіту моніторингу також відзначається, що чим менша чисельність облікованих ВПО в регіоні, тим менше уваги приділяється прийняттю регіональних програм соціальної адаптації та реінтеграції ВПО, і, відповідно, вирішенню цих проблем[13].

Щодо впровадження регіональних програм в Одеській області, в кінці грудня 2015 року Одеська обласна рада затвердила обласну цільову програму соціальної підтримки населення на 2016-2017 роки “Захист і Турбота”[14], учасниками якої визначено Одеську обласну раду, відповідні підрозділи Одеської обласної державної адміністрації, районні державні адміністрації, виконкоми міських, селищних, сільських рад і передбачено кошти з обласного бюджету, районних та міських бюджетів. Першочергово програма передбачала: капітальний ремонт житлових об’єктів для тимчасового розміщення ВПО за кошти в розмірі 12 млн. грн., 6млн. грн. з яких – на 2016 рік, 6млн. грн. – на 2017 рік; відшкодування витрат, пов’язаних з тимчасовим проживанням ВПО з інвалідністю 1 та 2 групи, їх дітей та однієї особи супроводу у санаторіях Одещини за кошти в розмірі близько 25 млн. грн., 10млн. грн. з яких – на 2016 рік, 15млн. грн. – на 2017 рік.

Проте вже в середині 2016 року програму “Захист і Турбота” прийняли в новій редакції, яка виключила перший захід щодо капітального ремонту житлових приміщень для розміщення ВПО зовсім[15], а розмір фінансування другого заходу щодо покриття витрат на проживання ВПО з інвалідністю скоротила до 2 млн. грн. на рік. Розмір фінансування останнього заходу в жовтні 2016 року було підвищено до 3 млн. 339 тис. грн. на 2016 рік[16], однак наразі програма “Захист і Турбота” на 2016-2017 роки, не передбачає фінансування жодного заходу, направленого на інтеграцію або підтримку ВПО протягом 2017 ріку.

Таким чином, можна казати, що ефективність програм залежить від декількох умов:

1. Наявність фінансування – програма має розроблятись на умовах повного фінансування усіх закладених у ній заходів та можливості додаткового фінансування у разі виникнення додаткових витрат.
2. Реалізації програм з урахуванням реальних показників (початкових умов та фінальних результатів у відсоткових (кількісних)) показниках реалізації кожного з розділів програми.
3. Врахування усіх можливих ризиків під час реалізації заходів, передбачених програмою, у тому числі й фінансових.

У іншому випадку навіть програми, які мають на меті забезпечення реалізації усіх прав та свобод внутрішньо переміщених осіб на соціальну адаптацію та інтеграцію до приймаючої громади матиме декларативний характер та не вирішуватиме реальні потреби внутрішньо переміщених осіб.

Станом на сьогоднішній день за участю Департаменту соціальної та сімейної політики Одеської обласної державної адміністрації, громадських організацій, що займаються захистом прав ВПО, а також самих ВПО, розробляється нова програма (з планом дій), яка спрямована на підтримку ВПО Одеської області. Наразі вказана програма не готова для подачі на сесію обласної ради. Але навіть якщо програма пройде сесію і буде затверджена немає гарантій, що вона буде належним чином профінансована в повній мірі або хоча б частково[17].

Слід окремо відзначити, що Одеська область має негативний досвід що стосується тимчасового розміщенні ВПО з інвалідністю. У серпні-жовтні 2016 року мали місце інциденти, пов’язані з фактичним виселенням 300 ВПО з інвалідністю, які раніше були евакуйовані із зони проведення АТО та розміщені у санаторії “Куяльник”[18]через борги санаторію за проживання цих людей перед комунальними установами. Розробники Плану заходів Комплексної програми передбачили для ВПО з інвалідністю, розміщених в санаторіях Одеської області окремий захід: розроблення механізму фінансової підтримки проживання та харчування сімей, у яких на утриманні є особи з інвалідністю, з тяжкими формами захворювання. Проте і цей захід лишився невиконаним відповідними центральними органами виконавчої влади[19].

У березні – квітні 2017 року БФ “Право на захист” дослідила соціальну адаптацію та інтеграцію внутрішньо переміщених осіб в Одеській області в рамках проекту “Безпека людини та конфлікт в Україні: локальні підходи і загальнонаціональні масштаби”, який реалізується за підтримки Нідерландської Організації з наукових досліджень (NWO-WOTRO).Виконавцями проекту є Лейденський Університет (Нідерланди), Європейський Центр Фонду Карнегі за міжнародний мир (Брюссель, Бельгія), Український інститут публічної політики (УІПП, Київ, Україна) та БФ “Браво на захист”.

За результатами дослідження встановлено, що лише близько семи відсотків опитаних ВПО в Одеській області вірять, що зможуть повернутися до попереднього місця проживання протягом найближчого року. Близько половини з числа ВПО, які вважають повернення до попереднього місця проживання можливим, головною умовою їхнього повернення вказали встановлення державною владою повного контролю над їхнім населеним пунктом. Іншою частиною ВПО (20.5%) зазначено, що вони планують повернутися за умови закінчення військових дій в їх населеному пункті.

Показник ВПО, які мають намір повернутися до попереднього місця проживання в різні періоди часу за результатами інших регіональних та всеукраїнських досліджень, проведених у 2016-2017 роках, коливається від 5% до близько однієї третини ВПО[20].5% – протягом трьох найближчих місяців[21], 92% ВПО не збираються повертатись протягом найближчих 6 місяців[22]. Одночасно опитування 2016 року по Україні ВПО, які мають намір повернутись, показало, що більшість з них бачать можливим це зробити за умови припинення військових дій в регіоні попереднього проживання[23]. Отже, питання повернення ВПО до попереднього місця проживання тісно пов’язано з військовим конфліктом, який наразі продовжується на Сході України, що підкреслює важливість миру для цілей поліпшення гуманітарної ситуації в Україні та довгострокових рішень ВПО.

Більше половини переселенців, опитаних в Одеській області, скоріше не задоволені або не задоволені в цілому діями місцевої влади щодо вирішення їхніх проблем. Результати дослідження продемонстрували фактичну неможливість отримати земельну ділянку під будівництво, слабку допомогу органів місцевої влади та державних органів в пошуку роботи та забезпеченні тимчасовим житлом ВПО, неможливість брати участь в місцевих виборах політично активних ВПО (більшість опитаних хотіли би брати участь).

В подібному дослідженні, здійсненому в межах країни, при опитуванні безпосередньо експертів, в тому числі чиновників, які приймають рішення щодо ВПО, більшість з них надали відповідь, що тільки частково мали можливість задовольнити потреби ВПО. Серед причин неможливості задоволення всіх потреб ВПО експерти вказували нестачу фінансових ресурсів та відсутність державної підтримки[24].Порівняна більшість опитаних експертів в Одеській області вважає, що місцева влада скоріше справляється з проблемами ВПО.

Показники дослідження в Одеській області сигналізують про деякі непрацюючі гарантії Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”, а саме: забезпечення виборчих прав ВПО, сприяння з надання ВПО кредитів на придбання земельних ділянок, придбання та будівництво житла, набуття відповідно до законодавства ВПО за місцем їх фактичного перебування прав на земельну ділянку із земель державної власності; та невиконання заходів Плану дій Комплексної програми, наприклад: в частині створення соціального житлового фонду для надання в оренду, впровадження програм доступного житла для ВПО.

Незважаючи на це і на те, що опитані ВПО мають погане фінансове самопочуття, соціальна адаптація все ж відбувається. Більшість опитаних ВПО в Одеській області заявили, що звикли до життя на новому місці, а на тому, що вони не змогли призвичаїтися у новій громаді, наголосили менше третини респондентів.

Інші регіональні дослідження в цьому напрямку та дослідження по Україні у 2016-2017 роках також демонструють, що більшість ВПО звикли до нового життя або принаймні не відчувають себе “чужаками” в новому оточенні[25]. Це свідчить про те, що попри неможливість повного відновлення втрачених ресурсів, ВПО після переміщення під впливом часу та обставин і за відсутності належної підтримки з боку держави часткового адаптуються до нового життя.

Опитування в Одеській області також показало, що ВПО розуміють соціальну підтримку держави як постійний обов’язок держави, породжений фактом їх переміщення і того, що вони постраждали від конфлікту; ВПО не готові ще поки усвідомлювати необхідність самостійного, хоч і з допомогою держави, інтегрування в нову громаду, хоча поряд з цим більшість ВПО в Одеській області висловлюють бажання брати участь у місцевих виборах і формувати місцеву владу, є тим чи іншим чином зайнятими, а працюючі позитивно оцінюють нове місце роботи.

Водночас результати дослідження показують, що ані персональне ставлення представників громад Одеської області до ВПО, ані навпаки – ВПО до жителів приймаючої громади не є перешкодою до локальної інтеграції. Настрої в суспільстві за належної підтримки з боку держави і місцевої влади можуть тільки позитивно вплинути на локальну інтеграцію ВПО. На жаль, державна інформаційна підтримка ВПО в частині недискримінації в суспільстві поки що також не реалізована, незважаючи на те, що відповідний захід передбачено Планом дій Національної стратегії у сфері прав людини.

Найбільшважливими проблемами інтеграції та соціальної адаптації для ВПО в Україні лишаються вирішення питання із забезпеченням ВПО житлом, продовження і створення нових програм сприяння зайнятості ВПО та забезпечення участі ВПО у місцевих виборах. Факторами, які здатні позитивно та навпаки негативно впливати на процес інтеграції внутрішньо переміщених осіб є продовження військового конфлікту в Донецькій та Луганській областях України та відсутність належного державного фінансування для забезпечення гарантій, передбачених Законом та державними програмами і стратегіями.

Якість життя людей, що змушені були переїхати внаслідок військових дій на Сході країни, їх відчуття захищеності, підтримки з боку держави, зокрема в реалізації своїх громадянських прав є дуже суттєвим важелем у процесі примирення.

Рекомендації БФ “Право на захист” органам влади центрального рівня

Зважаючи на актуальність вищезазначених проблем, правові аналітики БФ “Право на захист” рекомендують:

• Уряду та Парламенту України:
• доповнити та продовжити виконання “Комплексну державну програму щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року”, затверджену відповідною постановою Кабінету Міністрів України 16 грудня 2015 року № 1094 або прийняти нову державну програму з відповідним Планом дій з 2018 року, направлену на локальну інтеграцію та реінтеграцію внутрішньо переміщених осіб;
• передбачити в Державному бюджеті фінансування заходів Плану дій відповідної державної програми з 2018 року і до кінця реалізації відповідної державної програми;
• Уряду України, Національному банку України, органам виконавчої вади та місцевого самоврядування, а також державним банківським установам реалізувати положення статті 17 Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” в частині забезпечення будівництва та інвестування у розвиток житлової інфраструктури міст та населених пунктів; створення можливостей рефінансування витрат з будівництва або повернення відсотків за сплаченими кредитами певним категоріям ВПО;
• Парламенту України вдосконалити можливість реалізації політичних прав ВПО за місцем їх фактичного проживання: розглянути законопроект № 6240, зареєстрований у Верховній Раді України 27 березня 2017 року, підготовлений колом експертів у сфері виборчих прав громадян.

Рекомендації БФ “Право на захист” місцевим органам влади в Одеській області

• місцевим адміністраціям та органам місцевого самоврядування Одеської області забезпечувати право ВПО на виділення в установленому порядку земельних ділянок для будівництва житла;
• Одеській обласній державній адміністрації:
• розробити та запровадити місцеву програму локальної інтеграції та реінтеграції внутрішньо переміщених осіб;
• розробити ефективний План дій до відповідної програми (застосувавши комплексні індикатори ефективності, передбачивши індикатори короткострокових та довгострокових результатів програми, кінцевого результату, що дозволить у процесі реалізації програми та оцінці її ефективності застосувати такі засоби оцінювання, як формуюча оцінка програми, оцінка процесів, оцінка результатів та провести підсумкову оцінку програми. При розробці Плану дій бажано уникати застосування “середнього” показника ефективності, застосувавши натомість шкалу ефективності та оцінки від базових показників до очікуваного результату);
• виділити кошти з місцевого бюджету для реалізації відповідного Плану заходів.