Внутрішньо переміщені особи в Одеській області: між поверненням та інтеграцією

Макс Бадер, Доцент з російських, євразійських
та міжнародних досліджень, Лейденський університет, Нідерланди

Ксенія Карагяур, юрисконсульт
БФ «Право на захист», Україна

Олена Виноградова, юрисконсульт
БФ «Право на захист», Україна

Конфлікт на сході України спричинив найбільшу кризу вимушеного переселення в Європі після воєн в Югославії у 1990-х роках. Через три роки після початку конфлікту йому не видно кінця, і дедалі ймовірніше, що значна кількість внутрішньо переміщених осіб (ВПО) в Україні не повернеться до місць свого початкового проживання. Інтересам як ВПО, так і українського суспільства в цілому відповідає успішна інтеграція цих ВПО на своєму новому місці проживання. Успішна інтеграція ВПО залежить від їхніх поглядів на можливе повернення до місця початкового проживання, а також від ставлення центральних і місцевих органів влади, від яких очікують допомоги у створенні умов для інтеграції, і від того, наскільки суспільство готове прийняти вимушених переселенців.

У цьому короткому документі обговорюється проблема повернення та інтеграції українських ВПО на основі матеріалів недавнього опитування ВПО, жителів і посадовців Одеської області. Ми вважаємо, що невідповідність у сприйнятті можливого повернення на Донбас серед ВПО, з одного боку, і влади та суспільства, з іншого боку, створює серйозну перешкоду інтеграції ВПО. У перших двох розділах ми обговорюємо існуючу наукову літературу стосовно повернення й інтеграції ВПО та сучасний стан знань із цих питань стосовно ВПО в Україні. У заключному розділі представлено результати наших опитувань та обговорюються відповідні наслідки.

ВПО, інтеграція та повернення

Найважливішим у будь-якій кризі з біженцями є проблема повернення до місця початкового проживання. Ця проблема є багатовимірною і містить кілька запитань: Наскільки фізично можливо або реалістично повернутися? Чи хочуть біженці повертатися? Якщо біженці хочуть повертатися, в який момент вони зможуть це зробити? Перспектива повернення чітко пов’язана з проблемою інтеграції на новому місці проживання. Коли повернення є можливим варіантом і коли біженці переконані у своєму неминучому поверненні, вони матимуть слабші стимули до інтеграції в суспільство на місці свого тимчасового проживання, і органи влади почуватимуть слабше зобов’язання допомагати біженцям з інтеграцією. З іншої сторони, коли біженці не можуть або не бажають повертатися, вони з більшою імовірністю інвестують у інтеграцію, і матиме місце тиск на владу з вимогами сприяння інтеграції.[1]

Біженці та влада часто мають погляди на інтеграцію та перспективи повернення, які суперечать одні одним. Як правило, відповідальними за біженців у кризових ситуаціях вважаються місцеві органи влади.[2] Кризи з біженцями проходять три виразні етапи: кризова або надзвичайна ситуація, початкове переміщення та тривале переміщення.[3] На етапах кризової або надзвичайної ситуації та початкового переміщення влада покликана забезпечити притулок, харчування та інші основні потреби. Як тільки початкове переміщення перетвориться на тривале переміщення, від влади очікується створення умов для часткової або повної інтеграції біженців. Це включає щонайменше забезпечення доступу до житла, зайнятості та освіти, а також надання допомоги біженцям стосовно психологічного впливу конфлікту. Враховуючи брак ресурсів або наявність серед населення настроїв проти біженців, влада часто зацікавленау применшенні необхідності інтеграції. Влада може це робити, серед іншого, продовжуючи називати біженців лише тимчасовими жителями, які в найближчому майбутньому повернуться до місця свого початкового проживання.[4]

Серед біженців часто має місце невідповідність між їхнім бажанням повернутись і реальною перспективою повернення. У деяких випадках повернення є цілком нереальним, але біженці дотримуються в розмовах версії про повернення. Біженці, яким приписують «міф про повернення»[5], живуть у стані «постійної тимчасовості»[6]. У тій мірі, в якій біженці очікують повернення невідомо коли в майбутньому, вони живуть у невизначеному, «підвішеному» стані.[7] Чи намагатимуться біженці намагатися інтегруватися на своєму новому місці проживання — це залежить від того, чи очікують вони повернення, а якщо так, то коли саме. Біженці, для яких повернення є більш віддаленою перспективою, більш імовірно будуть прагнутипринаймні часткової інтеграції.[8]

Переміщення справляє різні види впливів на ВПО, які можна узагальнено розбити на чотири категорії: «знищення активів, відмова у доступі до активів, переміщення зі звичайного соціально-економічного середовища та психологічний і матеріальний вплив життя в невизначеному, «підвішеному» стані.»[9] Ці впливи як матеріальні, такі як втрата роботи, житла та майна, так і нематеріальні, в тому числі впливи, пов’язані з психологічним благополуччям та порушенням соціальних зв’язків.[10] Інтеграція біженців на новому місці проживання можна концептуалізувати як «здатність повернути втрачені ресурси», як матеріальні, так і нематеріальні.[11] Розрізняють часткову інтеграцію та повну, фактичну інтеграцію. У випадках часткової інтеграції біженці можуть відновити деякі ресурси, але їм закрито доступ до інших ресурсів. Вони можуть, наприклад, знайти роботу та одержати адекватне житло, але не отримати повне право голосу та залишатися соціально маргіналізованими. Є багато факторів, які можуть стояти на шляху успішної інтеграції.[12] Однією з можливих перешкод є брак прийняття серед місцевого населення, спричинений, наприклад, уявленням, що біженці негативно впливають на ринок праці.[13] Інша потенційна перешкода до інтеграції, як зазначалося, стосується ставлення місцевої влади.

Інтеграція та перспектива повернення серед ВПО в Україні

За оцінкою Центру моніторингу внутрішнього переміщення, в першій половині 2017 р. в Україні було 1,65 млн. ВПО.[14] Найбільші групи ВПО проживають у областях, близьких до конфлікту на Сході, особливо в районах, що знаходяться під контролем української влади в Донецькій та Луганській областях, а також у Харківській області та Києві. Інші регіони України мають меншу кількість вимушених переселенців в межах своїх кордонів. За офіційними даними Державної служби з питань надзвичайних ситуацій, Одеська область, де проживає близько 42 тисяч ВПО, знаходиться на сьомому місці серед регіонів України за кількістю ВПО.

У складних умовах обмеженості ресурсів влада України була і залишається погано підготовленою до того, щоб справлятися з великим потоком ВПО з початку конфлікту на Донбасі. Організації громадянського суспільства заповнили деякі недоліки, залишені владою, надаючи дуже необхідну допомогу ВПО.[15] Органи влади України вживали заходів з метою більш ефективного управління ситуацією з ВПО. У жовтні 2014 р. було прийнято Закон про права ВПО. У тому ж місяці було видано постанови про створення єдиної бази даних ВПО та про надання пільг ВПО.[16] У грудні 2015 р. Кабінет Міністрів затвердив Комплексну державну програму щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 р.[17] У квітні 2016 р. було створено Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України.

Кількість ВПО, які прагнуть повернутись до місця початкового проживання, імовірно, зазнає коливань. Цілком імовірно, що чим довше триває конфлікт, тим більше ВПО вирішать не повертатися, а натомість постійно оселитися на своєму новому місці проживання. Існуючі цифри про наміри ВПО повернутися на Донбас дуже відрізняються. За даними одного опитування, приблизно дві третини ВПО у Вінницькій, Запорізькій, Івано-Франківській та Полтавській областях на момент опитування не планували повертатися на Донбас протягом наступних дванадцяти місяців.[18] Опитування, замовлене Міжнародною організацією з міграції в 2016 р., вказує, що лише 13% ВПО планують залишатися на своєму нинішньому місці проживання на невизначений строк і що половина респондентів планують залишатися там принаймні до закінчення конфлікту.[19] Інші джерела вказують на більшу кількість ВПО, які не планують повертатися на Донбас. Згідно з опитуванням Київського міжнародного інституту соціології (КМІС)[20], приблизно половина ВПО не очікують, що повернуться. Інше джерело припускає, що від тридцяти до сорока відсотків вимушених переселенців планують інтегруватися на своєму новому місці проживання.[21]

ВПО стикаються з передбачуваними проблемами, пов’язаними з втратою ресурсів. У цьому відношенні в існуючих дослідженнях найчастіше згадується втрата зайнятості. Згідно з одним джерелом, лише «тридцять один відсоток (31%) людей (опитаних особисто), які працювали до переміщення, змогли знайти роботу на своєму новому місці перебування.»[22] Серед тих ВПО, які знайшли роботу, часто має місце невідповідність умінь. Багато ВПО, які раніше працювали у важкій промисловості або в гірничодобувному секторі Донбасу, зараз живуть у сільськогосподарських районах, де їхні професійні вміння не потрібні.[23] Значна втрата ресурсів для багатьох ВПО також пов’язана з втратою їхніх соціальних зв’язків. Особисті контакти є надзвичайно важливими для багатьох людей в Україні, яка має одну з найбільших у світі тіньових економік у порівнянні з розмірами її офіційної економіки.[24]

Існуючі дослідження відносно одностайні, коли повідомляють про загальне позитивне ставлення суспільства до ВПО.[25] Відповідно до двох окремих досліджень, лише приблизно п’ята частина опитаних респондентів явно негативно оцінює ВПО з Донбасу та Криму.[26] Позитивне ставлення також відзначають самі ВПО. Згідно з опитуванням КМІС, «більшість опитаних ВПО не помічають ніякого упередженого ставлення місцевих жителів до себе.»[27] Але ВПО задоволені далеко не всім. Обговорення у фокус-групах, організовані Спеціальною моніторинговою місією ОБСЄ в Україні, показали, що багато ВПО відчувають себе громадянами другого сорту.[28] Відзначається, що існує низка поширених негативних стереотипів про ВПО, в тому числі стереотип, що ВПО підтримують сепаратизм.[29] Є також багато повідомлень у ЗМІ, які вказують, що збільшення рівня злочинності пов’язане з напливом ВПО в певних районах.[30] Нарешті, як здається, широке поширення має уявлення про те, що ВПО створюють навантаження на місцеві ресурси, зокрема, «забираючи» робочі місця та перебуваючи в непропорційній залежності від соціальних виплат.[31]

Результати і висновки опитувань

У цьому заключному розділі висвітлено основні результати двох опитувань, які були замовлені благодійною організацією «Право на захист» і проведені дослідницьким центром SPHERA в березні 2017 р. Обидва опитування охоплювали 200 ВПО зі Східної України та 400 постійних мешканців, які були відібрані із застосуванням методу стратифікованої вибірки в Одеській області. Крім того, для одержання якісних уявлень про становище ВПО в регіоні було проведено невелике окреме опитування серед 25-ти вибраних державних службовців та активістів громадянського суспільства, які працюють над питаннями, пов’язаними з ВПО. Опитування ВПО включало в основному запитання про їхні погляди щодо повернення до місця початкового проживання, поточні умови життя та уявлення про толерантність щодо ВПО. Опитування постійних жителів Одеської області в основному зосереджувалося на запитаннях про їхнє ставлення до ВПО та погляди на інтеграцію ВПО.

Результати опитування вказують на те, що ВПО стикаються з передбачуваними проблемами в адаптації до своїх нових життєвих обставин і що вони незадоволені підтримкою влади. Серед респондентів у нашому опитуванні 52% звернулись по допомогу з пошуком належного житла після прибуття в регіон. З тих, хто шукає допомоги, лише 30% вказують на те, що вони фактично знайшли житло з допомогою від органів влади. ВПО також одержували мало допомоги у пошуку роботи. 31% респондентів у нашій вибірці стверджують, що вони безробітні. Серед тих, хто вказує на те, що звертався з проханням про допомогу від влади у пошуку роботи, лише 32% одержали належну допомогу. Загалом 75% ВПО у нашому опитуванні висловили невдоволення зусиллями влади з допомоги ВПО.

Очікування про повернення ВПО до місця початкового проживання значно відрізняються серед ВПО та постійних жителів Одеської області. Серед постійних мешканців регіону 73% абсолютно переконані, що ВПО мають намір повернутись на Донбас, а ще 18% вважають, що вони хочуть повернутися. Лише 9% вважають, що ВПО не мають наміру повертатися. Результати опитування підтверджують в загальному позитивне ставлення серед населення до ВПО, висвітлене в інших опитуваннях: у нашому опитуванні 83% постійних жителів висловлюють позитивний погляд на ВПО. Наше дослідження показує, що суспільство має хибну картину щодо намірів ВПО повернутись на Донбас. 37% респондентів з-поміж ВПО заявили, що вони однозначно хочуть повернутися, а ще 18% заявили, що вони скоріше хотіли б повернутися. 24% скоріше не повернулися б, а 12% однозначно не повернуться. Менше опитування експертів, що працюють у сфері вирішення проблем ВПО, охоплювало чотирнадцять державних службовців. Хоча це невелика вибірка, а результати не є репрезентативними, опитування виявляє, що всі респонденти цієї групи вказують, що, на їхню думку, ВПО мають намір повернутись до Донбасу. Існує чіткий зв’язок між наміром повернутися та мірою інтеграції на місцях. ВПО, які мають намір залишитися в Одеській області, значно активніші в суспільному житті, ніж ті, хто планує в певний момент повернутись на Донбас. ВПО, які мають намір залишитися, також мають сильніше почуття прийняття постійним населенням регіону.

Досвід інших конфліктів на пострадянському просторі, таких як навколо Абхазії та Нагорного Карабаху, свідчить, що навряд чи ВПО зможуть повернутися до місць свого початкового проживання найближчим часом, якщо зможуть взагалі. Оскільки конфлікт на Сході України не має перспектив швидкого розв’язання, дедалі більше ВПО, швидше за все, вирішуватимуть залишатися на своєму нинішньому місці проживання. Проте, як влада, так і суспільство, як і раніше, переважно розглядають переселенців як тимчасових жителів. Недостатня якість послуг, що надаються ВПО, як уявляється, особливо красномовно відображає той факт, що інтеграція ВПО не розглядається як один із важливих пріоритетів влади. Успішна інтеграція ВПО в найближчі роки може сприяти зміцненню стабільності в суспільстві, яке все ще залишається нестійким. Тому вирішальне значення має те, щоб влада України почала повністю усвідомлювати свою відповідальність, пов’язану з інтеграцією ВПО.